北洋政府在此问题上变得越来越软弱无力。

在此情况下，张作霖再次发密函献策：“惟交涉必视乎国力，争持或各有理由，诚能将十县划出南满之外，双方承认就我范围，实为幸甚，若或万不得已，鄙见所及，惟有用交换之策，挽回于万一。”

张的交换之策，即日方若执意要将辽西划入南满，必以承认以下两项条件为前提：

一是日方须接受奉省订立的警察章程、课税条例、商租规则、护照注册章程、南满办矿须知、合办农业及附随工业规则等，上述规则和章程皆为“二十一条”

签订后张作霖组织奉省当局所制定。

从这些规则和章程的内容上看，皆专“为限制日人而设”

。

为防止利权尽为日人所得，张作霖主持制定的《中日合办东meng农业及附随工业规则》中明确规定：合办工业的产品须由该管行政官署指定其种类，以农具制造为限；非经报明地方行政官署允准不准开办；中日两??

伙办理农业及附随工业者，两国合伙之人数须相等；所合办工业由两国合伙人共同支配；无论何种类公司，中日两认定股份及出资额须相等，执行公司重要事务者，中日两?

等；合办公司所发行股票，开始由?

认定之股份，以移转于丸?

限；合办农业及附随工业所得利益，合伙人定期分配之，

但非丸?

得分配土地所有权之利益，土地所有权一仍属于丂1为防止东北大片土地为日本人所租占，《租用地亩规则》规定：“凡租用地亩，地主及租圎商定时，应即报明中国地方警察区署；地主及租地人须填写省公署制定的租契，加盖中国地方官印信，地主及租圁中证人、四邻村长或里长皆须签名盖印；下列土地不得租用：所有权未定者，依法禁止耕种或建筑者，荒地和未经查报登记者，与邻地纠葛未经勘定者?

不明??

盗押者，若有土地租佃关系发生，中国地方官署有权令其解约。”

奉省当局这些规定一旦实施必使yu租中国土地之日本人受到种种限制与阻隔。张作霖见日方将辽西纳入南满之势已难挽回，于是在密函中建议北京外交部：“如日使必将辽西十县划人南满，拟请大部将各项条例一并提出接洽”，必须以承认上述规则和章程为前提。

二是日本必须放弃在南满洲的领事裁判权。

《关于南满洲及东部内meng古之条约》第五条规定：“诉讼日本国臣民被告时，归日本国领事馆，又?

被告时，归中国官吏审判，彼此均得派员到堂旁听”

。

凭此规定日本在中国东北享有领事裁判权。

在订立该条款时，日本慑于国际舆论，觉得有些露骨，于是又附加一条，即“将来该國司法制度完全改良时，所有关于日本臣民之??

切诉讼，即完全由中国法庭审判。

张作霖在致北京外交部的密函中建议，应向日方“要求南满洲区域内全部分或一部分关于日本臣民之??

切诉讼，先行完全由中国法庭审判”

。

张作霖认为：“以此两端为利益之交换，则桑榆可收，补牢有计，未始非??之丂总之，此案延缓不如速决，承认须有抵制，否则事不明认，而势成默许，旷日持久，而为患益滋，权利之损失必益巨也”。在日本执意欲将辽西划入“南满”，而且暗中加紧向辽西移民之形势下，张提出上述交换之条件，亦不失为亡羊补牢之策。不过，结果是不言而喻的，日方并没有同意上述交换条件。

2.关于土地商租权问题

日本依据《关于南满洲及东部内meng古之条约》，攫取了在“南满”

地区的土地商租权。

日本名义上是对土地“商租”

，实际上即是蚕食和吞并，被商租的土地将等同于纵横于奉省的铁路附属地。

条约签订后，在日本官方的唆使下，日本商民、浪人及不法歹徒??

人奉省，进行土地投机活动，一时间，丒?

日本人间的土圡?

件屡屡发生。

其中太平寺土地诉讼即很典型。

太平寺系前清昭陵官庙。

1915年10月，太平寺主持僧人本瑞私自将该寺周围402亩土地租与日本人井深滨名等。

奉天交涉署屡次照会日本驻奉天总领馆，太平寺周围土地系国有土地，“该僧本瑞并无处分之权，本瑞既无处分之权，则与滨名所订契约，无论系抵押或商租均属违法行为。此其应视为无效。”日方置之不理。

为防止类似太平寺案件的再度发生，张作霖于1916年10月28日致电北京国务院：“请钧院陈明大总统，饬令外交部与日使订明，凡日人在奉商租地亩，或以地亩抵押借款者，必须呈由当地县知事或交涉员验明，有??

照方能发生效力，其他租照、地册及一切不正当之契约均归无效，不得作为证据。”

后来，张觉得上述措施欠妥，又于11月2日再次致电北洋政府外交部：“请将前电验明??

照一语删除，暂定为‘日人商租须在该产坐落地方报明县知事，查葛，始准立契’。”

两电主张的核心，即禁止中国土地所有者，包括那些不合法地契的持有者与日本人私相往来。

北洋政府认为张所陈建议“亦正本清源之法”

。

张作霖不仅主张通过地方官府来控制土地商租活动，而且还试图在课税方面采取措施，以防止土地流失到日本人手中。

张建议北洋政府内务部在原定的《商租地亩须知》中增加如下内容：“租出地亩，其所有权仍在地主。

但应纳现在及将来关于土地之一切课税，应由承租人代地主缴纳。

承租人既代地主担任徼纳课税义务，得于租地之始，向地主要求减轻租价报酬之”

。

此项建议，从字面上看对日方承租人不失公允，其实??

用意。

他提及此项建议理由时说：“承租人既须代地主担任现在及将来一切课税，势不得不于租地之始，要求地主减轻租价。

地主因租价减轻，将地亩租与外族，绝无优胜之权利可图，从前侥幸投机，饱则远扬之计划，均无扂此策实行，则地亩之愿租与外人者必少，地亩少租与外人一寸，国家國权利则保全一分，两国之交??

分纠葛，一转移间，保全甚巨”

。

北洋政府认为张的建议“自属可行”

，采纳了上述课税征收办法。

采取上述措施后，?

觉得还有漏洞。

1917年12月，他又给各县知事又下达了一份秘令：“踃年一月一日起，??

贾等不得将土地私租与外人，不得以地契等证据为抵押，向外人私自借款。

否则，上述行为—经发现，将以盗卖国土罪及私借?

论处。”

日本驻奉天总领事馆探知此事后，以该秘令春本享有的土地商租权的严重侵害为由，向奉省当局提出了严重抗议。

张向日方解释：“土地商租权系条约上的规定，岂有不允之理。

目前有一些不逞之徒以他人的土地或地契等证据，私自租与够外债，使?

meng受欺骗和损失，以酿成交涉事件。

本省长有恐于上述事件发生，才发此通令。”

这种对商租权表面上承认，实际上否认，口头上履约，实际上抵制，整体不违，具体不行的两面外交手段，在为维护国家主权和圩权方面赆一定的作用。从“二十一条”签订至皇姑屯事件，张作霥本的土地商租权—直坚持这种策略，使土地商租问题成了日本一直试图解决，但又始终未能解决的“悬案”。

3.关于设立领事馆问题

日俄战争后，日本在东北奉天、铁岭、辽阳等地始设领事馆。

这些领事馆成为日本推行“满meng”

政策的侵略机构。

1916年，日本驻华公使日置益向中国提出在郑家屯、掏鹿、海龙、农安、通?

设五处领事分馆的要求。

按国际惯例，只有商埠才可设馆，而上述地区不是商埠，皆属内地，日方理由为，实行《关于南满洲及东部内meng古之条约》后，“日人之赴南满者，日渐其多”

，“早日设馆，遇有事件发生，贵国地方官可与领事接洽”

。

在日方的外交压力下，北洋政府被迫允让了日本的要求。

张作霖知此消息后，立即致电北京外交部，提出了不同看法和主张。